Julkisen vallan käyttäjät

Näin elokuun alussa orientoitumisen takaisin töihin voi aloittaa vaikkapa lukemalla niitä julkaisuja, joihin ei ole ollut aikaa tutustua kevään aikana. Sosiaali- ja terveysministeriön Sosiaalityön tulevaisuus – sosiaalityö julkisena hallintotehtävänä -selvitys ilmestyi kesän alkumetreillä ja käsittelee sosiaalityötä hallintotehtävänä sekä toimintana, jossa käytetään julkista valtaa. Tutustu Kesälukemista -sarjan viimeisen osan kautta selvitykseen tiivistetysti.

Sosiaalityö julkisena hallintotehtävänä julkaisu

Eeva Liukko ja Eeva Nykänen tarkastelevat sosiaalityötä ja sosiaaliohjauksen luonnetta julkisena hallintotehtävänä sekä viranomaistoimintana, jossa käytetään julkista valtaa. Mitä oikeuksia ja vastuita julkinen hallintotehtävä tuo mukanaan? Milloin ja millä tavalla sosiaalityössä käytetään julkista valtaa? Kirjoittajat käyvät selvityksessä läpi tarkasti sosiaalihuollon prosessia sosiaalihuoltolain näkökulmasta ja avaavat tarkemmin lain tulkintaa sekä muita siihen vaikuttavia säädöksiä. Lisäksi selvityksessä kuvataan sosiaalityön nykytilaa Suomessa ja tuodaan esiin kehittämisehdotuksia.

Aluksi Liukko ja Nykänen tarkentavat julkisen hallinnon ja vallan määritelmiä sekä sitä, mitä niillä tarkoitetaan sosiaali- ja terveydenhuollon kentässä. Suomessa julkisia tehtäviä hoidetaan virkamieshallinnon periaatteen mukaan, eli julkisen vallan käyttö perustuu lakiin ja oikeus sen käyttöön on lähtökohtaisesti vain viranomaisilla ja virkasuhteessa olevilla virkamiehillä. Julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Näiden seikkojen vuoksi myös Liukon ja Nykäsen selvitys rakentuu vahvasti lakipykälien pohjalta, joihin liittyvää tulkintaa ja poikkeustapauksia kirjoittajat käyvät läpi. Laeista huolimatta ei ole yksiselitteistä, miltä osin sosiaali- ja terveydenhuollon tehtäviin liittyy julkisen vallan käyttöä, tai mitkä palvelut eivät ole julkisia hallintotehtäviä. Etenkin palvelutehtäviin liittyvät julkisen vallan käytön tilanteet ovat moninaisia ja niiden tunnistaminen haastavaa: esimerkiksi lastensuojelulaissa määritelty liikkumisvapauden rajoittaminen (69 §) on määrämuotoista julkisen vallan käyttöä ja kiinnipitäminen (68 §) taas tosiasiallista vallan käyttöä. Entä palvelutarpeen arviointi, joka määrittää, saako asiakas tietyn palvelun vai ei?

Julkiset hallintotehtävät ja julkisen vallan käyttö kuuluvat vain viranomaisille, mutta Liukko ja Nykänen esittelevät tekstissään tilanteita ja laintulkintoja, joissa vastuuta on voitu siirtää julkisen hallinnon ulkopuolisille toimijoille. Perustuslain 124 § mahdollistaa julkisten hallintotehtävien siirtämisen muille kuin viranomaisille vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia, mutta miten tämä käytännössä tapahtuu? Esimerkiksi luonteeltaan suorittavien palvelutehtävien siirron edellytykset voivat täyttyä helpommin kuin muissa tapauksissa, mutta tilanteita on aina tarkasteltava tapauskohtaisesti.

Liukko ja Nykänen käsittelevät myös tarkemmin hallintopäätöksiä sosiaali- ja terveydenhuollossa. Sosiaalihuollossa tehdään monenlaisia hallintopäätöksiä, mutta myös muita ratkaisuja, eikä raja näiden kahden välillä ole aina selkeä. Lisäksi ratkaisuja annetaan suullisesti. Nämä seikat korostavat asiakasasiakirjoihin tehtävien kirjausten merkitystä, vaikkei kirjallisia hallintopäätöksiä tehtäisi, jotta asiakkaan tiedonsaanti tai valvonnan mahdollistaminen ei vaikeutuisi.

Seuraavassa osiossa Liukko ja Nykänen käyvät läpi sosiaalihuollon prosessia julkisten hallintotehtävien ja julkisen vallan näkökulmasta. Esimerkiksi sosiaalihuoltolain 42 §:ssä nimetään asiakkaalle asiakkuuden ajaksi omatyöntekijä. Omatyöntekijän roolissa yhdistyvät sekä asiakaslähtöinen työskentely että julkista vallan käyttöä sisältävät viranomaistehtävät. Siitä huolimatta sosiaalihuoltolaki ei nimenomaisesti vaadi, että omatyöntekijä olisi viranhaltija, mutta kuntalaki taas edellyttää, että julkista valtaa käytetään lähtökohtaisesti vain virkasuhteessa. Virkasuhteinen omatyöntekijä mahdollistaakin sen, ettei päätöksentekoa ole pakko irrottaa prosessista muiden tehtäväksi.

Liukko ja Nykänen nostavat esille sosiaalipalvelujen ulkoistuksessa esiin nousevat ongelmat, jos raja julkisen hallintotehtävän ja julkista vallan käyttöä sisältävän toiminnan ja muiden tehtävien välillä hämärtyy liikaa: viranomaistyö voi siirtyä ulkoistetun palvelun henkilökunnalle, jolloin viranomais-sosiaalityöntekijä voi jäädä rooliin, jossa hän ainoastaan hyväksyy palveluntuottajien ratkaisuja ja kantaa silti viranomaisvastuun. Selvitystä tehtäessä nousi esille, että joissain kunnissa vain sosiaalihuoltoon liittyvä päätöksenteko oli jäänyt kunnan omaksi toiminnaksi ja muu oli ulkoistettu. Tässä tilanteessa heikentyy niin asiakkaan kuin työntekijänkin oikeusturva, palvelujen seuranta sekä vuorovaikutuksellinen sosiaalityö asiakkaan kanssa. Liukko ja Nykänen huomauttavatkin ulkoistamisen sääntelyn kaipaavan selkeyttämistä.

Lopuksi kirjoittajat käsittelevät sosiaalityön nykytilaa ja kehittämisehdotuksia. Selvityksen aikana tuli esille, että kunnissa on epäselvyyttä siitä, miltä osin ja millä perusteella sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja voidaan siirtää ulkopuolisille toimijoille perustuslain 124 § sääntelyn mukaan. Lait jättävät epäselviksi rajan julkisen hallintotehtävän ulkopuolelle rajautuvista tehtävistä ja siitä, mikä riittää perusteluksi sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen siirtämiseksi julkisen hallinnon ulkopuolisille toimijoille. Jälkimmäisessä tilanteessa asiaa hämärtää lisää se, että oikeuskäytännössä ja kirjallisuudessa on joskus tulkittu kuntalain (9 §) ja lain sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta (4 §:n 1 momentin 4 kohta) olevan riittävä perusta siirtoon, ja joskus taas ei. Fokusryhmähaastatteluissa hallintopäätösten teko koettiin ajoittain kuormittavana, vaikka viranomaistyön pitäisi toimia asiakaslähtöisen työskentelyn työvälineenä. Tämän vuoksi Liukko ja Nykänen ehdottavat, että toimintatapoja pitäisi organisoida niin, ettei viranomaistyö näyttäytyisi raskaana ”vaan yksilöä lähellä tapahtuvana ja hänen tarpeisiinsa juostavasti vastaavana”. Lisäksi yksi selvityksessä esiin noussut seikka oli perustoimeentulotuen irtautuminen sosiaalihuollosta: tuen hakija ei välttämättä ole missään vaiheessa yhteydessä sosiaalihuoltoon, jolloin esimerkiksi palvelutarpeen arviointia ei tehdä, tai arvioinnilla ei ole vaikutusta Kelan päätökseen. Tällöin yksilökohtainen harkinta voi etääntyä perustoimeentulotuen päätöksenteosta.

”Viranomaistyön siihen sisältyvine toimivaltuuksineen tulisi kuitenkin olla ennen kaikkea asiakaslähtöisen työskentelyn työväline, joka varmistaa asiakkaiden oikeusturvaa.”

Selvityksen pohjalta Liukko ja Nykänen esittävät lainsäädännön muutostarpeisiin, kunnille järjestettävään koulutukseen ja kehittämistoimintaan liittyviä kehitysehdotuksia sekä tarpeen selvittää lisää julkiseen hallintotehtävään liittyviä seikkoja. Lisää tietoa kaivataan omatyöntekijän tehtävien ja sosiaalityön palvelun välisestä suhteesta, kunnallisen sosiaalihuollon ulkopuolella olevan sosiaalialan työn suhteesta sosiaalihuoltolakiin, ja toimeentulotukiuudistuksen vaikutuksista sosiaalihuollon toteuttamiseen.

Lue selvitys kokonaisuudessaan ja kehitysehdotuksista laajemmin täältä.